Tag Archives: forvaltning

Vinder af formidlingsprisen: Mod en bedre balance

Det er godt 13 måneder siden, at statsminister Lars Løkke Rasmussen præsenterede regeringens plan for udflytning af offentlige arbejdspladser. Tallet 13 repræsenterer ikke blot tidsperspektivet fra dengang til nu. Tallets negative konnotationer til ulykke sætter spot på udflytningsplanen som del af en aktuel populistisk tendens, der vægter tække over effekt.

Gennem tre døgn i januar i år sled jeg mig gennem utallige bilag om Færdselsstyrelsens løsrivelse fra Trafik- og Byggestyrelsen. Færdselsstyrelsen var den første statslige institution, der skulle udflyttes fra kongens København til den mørke provins. Min linse var forvaltningsteori og i mit sigtekorn havde jeg embedsværket og regeringen samt vælgerne.

I disse dage sætter medier og politikere igen fokus på udflytningsplanen. Første mål er nået – 1000 af de i alt knap 4000 arbejdspladser er rykket fra Hovedstaden til provinsen.

Spoler vi tiden tilbage til den 1. februar i år, så var dette dagen, hvor Færdselsstyrelsen officielt hejste flaget for første gang i Ribe efter udflytning fra Slotsholmen i København. Styrelsen havde tidligere været en del af Trafik- og byggestyrelsen, men blev som den første institution offer for regeringens udflytningsplan med det letfordøjelige navn Bedre balance.

Hvad er egentligt formålet?
Planens officielle formål var – og er – en ”bedre geografisk balance og mere nærhed til borgere og virksomheder”. Det offentlige Danmark skulle tættere på borgerne. Dem uden for København.

Med den rationelle principal-agent-teori som filter zoomede jeg ind på netop disse mål. I Færdselsstyrelsens måtte man splitte fagområder og sige farvel til kollegaer på Slotsholmen. For transportministeren, som må anses at være styrelsens principal, ville en udflytning og opsplitning skabe større afstand mellem de to enheder. Mindre kontrol af styrelsens handlinger og således en større informationsasymmetri mellem minister og styrelse – principal og agent.

Denne usikkerhed krydres med et videnstab, da det er en kendsgerning, at en stor del af medarbejderne ikke ville flytte med ud. Af de første 1000 udflyttede stillinger er kun 14% af de ansatte flyttet med. Derudover opstår der selvfølgelig store flytte- og etableringsomkostninger. Regeringen har dog været åbne om disse konsekvenser gennem forløbet.

I den offentlige debat taler vi meget om tal, tab og gevinster. Men planen har også en reel menneskelig dimension. Selvfølgelig for de ansatte, der må flytte fra det ene hjørne af landet til det andet. Det essentielle er dog hensynet til de mennesker, der er afhængige af institutionernes ydelser.

Jeg besøgte for nyligt en af de berørte institutioner i København, hvor en analysekonsulent fremhævede to elementer, som vi – studerende fra Statskundskab – kunne tænke over, hvis vi havde interesse i at søge job i huset. Først gav hun det velkendte råd om et bredt metodekendskab, dernæst nævnte hun navnet på den by, hvor institutionen var placeret fra 2017. For de var ingen, der flyttede med. Analysekonsulenten var ikke i tvivl – en flytning vil resultere i en klart ringere service for de mennesker, institutionen var sat i verden for at forsvare.

Men hvad med denne ”bedre balance”?
Fra norske Nils Brunsson hentede jeg i min opgave det normbaserede perspektiv. Brunsson har i sin teorier stort fokus på organisationers legitimitet, der opnås gennem både tale og handling. Brunsson beskriver, hvordan det er sandsynligt, at der i organisationer vil ske en afkobling mellem ledelseslaget og resten af organisationen, hvis ledelsen vil ændre kurs mod markarbejdernes praktiske intuition. I praksis vil man kunne se en ledelse tale vidt og bredt om eksempelvis nye strategier og kerneværdier for at tilfredsstille de institutionelle omgivelser, imens organisationens handlende dele vil fortsætte deres arbejde for at tilfredsstille de tekniske omgivelser. Dette kendes som organisatorisk hykleri.

I Færdselsstyrelsens tilfælde vil man kunne forvente en afkobling mellem ledelsen i Transportministeriet på Slotsholmen og de ansatte i styrelsen i det vestjyske. Brunssons teori og principal-agent-teorien sætter således fokus på samme konflikt, hvor vi ud fra Brunssons perspektiv dog vil forklare udflytningsplanen med legitimitet som årsag. Fagministerens chef er som bekendt statsministeren, og Lars Løkkes udflytningsplan må anses som et forsøg på at (gen)vinde legitimitet hos sine omgivelser – den politisk virkelighed givet af vælgerne. Elefanten i rummet er dog udflytningens omfang. Færdselsstyrelsen kan ikke afkobles fra beslutningen om udflytning. De kan forsøge at bibeholde deres praksis, men styrelsen vil nødvendigvis være tvunget til at opfinde nye arbejdsgange pga. det førnævnte videnstab og de nye forhold.

Der tegner sig et billede af en politisk udflytningsplan med legitimitet for øje, som ikke kan forklares – eller retfærdiggøres – fra et rationelt perspektiv. Lars Løkke forsøger med udflytningsplanen at øge sin legitimitet i de nye politiske omgivelser. Valget i 2015 blev omtalt som et nyt jordskredsvalg, hvor Dansk Folkeparti gik enormt meget frem og dermed danner det primære grundlag for den siddende Venstre-regering. Der refereres ofte til ”det gule Danmark”, som er Dansk Folkepartis primære vælgergruppe – den selvsamme gruppe, som får ”gavn” af de udflyttede arbejdspladser.

Vælgertække som største gevinst
Mine analyser tegner et billede af en udflytningsplan med et formål om at skabe en ”bedre balance” i det danske samfund, men som har og får så store (start)vanskeligheder, at gevinsten kan være svær at se. Det er et eksempel på politisk initiativ med vælgertække og decentralisering for øje, men uden gevinst for det samfund, som embedsværket og de offentlige institutioner skal forvalte og understøtte.

De anvendte analyser er ikke ukendte for det siddende embedsværk. En stor del af danske embedsmænd (M/K) er som bekendt udklækket i samme Djøf-hule, hvor jeg også befinder mig. Man har med garanti lavet samme analyser, da man udarbejdede planen – og flere til. Og man har med garanti fået lignende resultater. Hvorfor planen alligevel er blevet en realitet, må have politiske årsager. Populistiske om man vil.

Måske tænker du undrende, om ovenstående smøre mest af alt ikke bare er et akademiseret eksempel på, hvad vi alle taler om over aftenkaffen. Det kan der måske være noget om. Men planen er også (endnu) et eksempel på en farlig tendens på magtens tinde, hvor politikere ensidet vælger vælgertække over effektivitet. Populisme klædt ud i fåreklæder bestående af planer, balance og gode intentioner.

Anmeldelse: Kunsten at rette op på et beskadiget rygte

Den skandaleramte, tidligere embedsmand Peter Loft har sammen med den tidligere departementschef, Jørgen Rosted, skrevet en bog om embedsværket. Ironisk? Måske, men ikke desto mindre er bogen af relevans for alle statskundskabsstuderende.

Det er svært at åbne Peter Loft og Jørgen Rosteds bog, ”Hvem har ansvaret? Revner og sprækker i det danske embedsmandssystem” uden at tænke på førstenævntes famøse indblanding i skattesagen om Helle Thorning-Schmidt og hendes mand Stephen Kinnock tilbage i 2010. Dette resulterede som bekendt i en meget offentlig fyring af Peter Loft.

Men han nåede trods alt at være departementschef i Skatteministeriet i små 18 år, så det kan dårligt benægtes, at han har en bred og unik viden om det danske embedsværk. Dette samme er tilfældet med medforfatteren Jørgen Rosted, der havde titlen som departementschef i Erhvervsministeriet fra 1993-2001. På papiret er ”Hvem har ansvaret?” derfor ikke en helt forkert bog at åbne, hvis man gerne vil vide, hvordan toppen af den offentlige forvaltning rent faktisk fungerer.

Fra svært til sværere
Men at være departementschef er desværre ikke helt, hvad det har været, hvis man skal tro Loft og Rosted: Det er blevet langt svære at håndtere denne toppost.

Bogen hævder, at ministeriets top står over for en stigende og mere kompleks arbejdsbyrde, som det danske embedsmandsværk ikke er designet til at håndtere. Årsagerne er mange, men det er især den større papirstrøm fra EU og et mere fragmenteret politisk landskab, som er en del af forklaringen. Og her hjælper det samtidigt ikke, at mediernes evige BREAKING-jagt, der nu foregår i døgndrift, tærer på både departementschefen og ministerens ressourcer.

Disse faktorer, blandet med det særlige danske kendetegn, at kun ministeren er politisk valgt, gør det noget nær umuligt for departementschefen ikke at agere politisk for at kunne være ministerens højrehånd. Nu forventes det, at departementschefen er en art omnipotent orakel, der har fuldstændigt styr på ministeriet, ministeren og styrelserne. Og udover at jonglere med samtlige offentlige enheder inden for det gældende ressortområde, skal han eller hun også have en særligt veludviklet evne til at håndtere alle de sager, der, som forfatterne udtrykker det, ”bare opstår”.

”Skattesagen”, som Loft var involveret i, er således ikke bare et eksempel på en departementschef, som er for politisk involveret, men den er ifølge Loft og Rosted en uundgåelighed med det nuværende system. Andre skandalesager, som Eritreasagen i Udlændingestyrelsen i 2015 og rodet med Landbrugspakken i 2016, er ifølge forfatterene ikke et resultat af menneskelige fejl, men symptomer på systematiske problemer i embedsmandsværket.

Forfatterne argumenterer derfor for en nytænkning, hvor nogle særlige miniserielle rådgivere, en slags juniorministre, kommer og går med ministeren. Dette kan ifølge Loft og Rosted lette departementschefen for hans arbejdsbyrde og dermed gøre det muligt for vedkommende at udelukkende fokusere på de tekniske og praktiske sider ved at drive et ministerium. Så selvom det er blevet mere normalt for ministrene at have en særlig rådgiver ved sin side, er det altså ikke nok. Ministrene har brug for nogle rådgivere, som ikke kun håndterer pressemæssige spørgsmål, som traditionelt har været de særlige rådgiveres rolle, men også hjælper til med det politiske.

Please, DR, lav en dokumentarserie
”Hvem har ansvaret? Revner og sprækker i det danske embedsmandssystem” er således et vigtigt indspark i debatten om fremtidens embedsværk. Bogen har nogle velfunderede og relevante pointer, og tilbringer man som statskundskaber nogle timer i selskab med de to herres skriverier, kommer man helt sikkert ikke til at føle, at man har spildt sin tid.

Selve formidlingen af bogens budskaber kunne dog godt have brugt lidt ekstra hjælp fra en kreativ pen. Både Peter Loft og Jørgen Rosted har uden tvivl uendelige kompetencer inden for den offentlige administration, men desværre halter det lidt med den skriftelige fremstilling. Det skyldes nok en erhvervsskade efter så mange år i rollen departementschef. Bogen er slet og ret kedeligt skrevet, idet den mest af alt minder om en rapport, som kunne ligge på en departementschefs bord.

Derfor kan det undre én som læser, hvorfor de to forfattere ikke har valgt at alliere sig med en journalist eller lignede til at agere ghost writer. Har det rent faktisk været tilfældet, så burde vedkommende nok aflevere sit honorar tilbage. Det er dog ærgerligt at en bog, der har relevans for alle politisk interesserede dansker, er som en ørkenvandring uden vand i sigte.

Man kan derfor håbe på, at DR bruger bogen til at lave en dokumentarserie med nogle fede effekter og grafer. Bogens pointer fortjener nemlig at komme frem.

 

Fakta:

  • ”Hvem har ansvaret? Revner og sprækker i det danske embedsmandssystem”
  • Peter Loft og Jørgen Rosted
  • Gyldendal, 2016