Regeringsgrundlag udhuler ministrenes magt

Siden det første offentlige regeringsgrundlag så dagens lys i 1993 er det blevet fast procedure for nye regeringer at skrive et regeringsgrundlag. Men i takt med, at regeringsgrundlagene er blevet længere og mere detaljerede, har ministrene mistet magt.

Over de sidste 23 år er der opstået en tradition for, at nyvalgte regeringer starter deres periode med at skrive et regeringsgrundlag. Det gør lederne af de nye regeringspartier for at sikre en fælles retning, og for at skabe tillid regeringspartierne imellem. Men traditionen med at skrive et regeringsgrundlag betyder også, at de nye ministre, som ikke har siddet med ved tasterne, da regeringsgrundlaget blev skrevet, mister manøvrerum i deres ministerier. Det mener professor emeritus ved Institut for Statskundskab Tim Knudsen: ”Regeringsgrundlaget har haft store konsekvenser, og en af dem er, at regeringen i langt højere grad end tidligere køres af en inderkreds,” siger han.

Regering uden retning
Regeringsgrundlagene har udviklet sig siden dengang i 1993, da Socialdemokraterne skrev det første offentlige regeringsgrundlag sammen med De Radikale, Centrum-Demokraterne og Kristeligt Folkeparti. Indtil da havde regeringsprogrammer, i det omfang de blev skrevet, udelukkende været interne arbejdspapirer. Men i 1993 insisterede den daværende gruppeformand for De Radikale, Marianne Jelved, på, at regeringspartierne satte sig sammen og udformede et officielt program for, hvad den nye regering skulle have gennemført i sin periode. Fem år tidligere havde hun nemlig fået en chokerende melding fra De Radikales formand, Niels Helveg Petersen. Hun havde dengang spurgt ind til retningen for den Schlüter-regering, De Radikale var blevet en del af i 1988. ”Jeg kørte over til Niels Helveg i Økonomiministeriet for at høre ham, hvad der nu skulle ske, og til min store rædsel havde han ikke noget program. Vi havde ikke engang diskuteret det i folketingsgruppen. Da jeg kørte hjem derfra, var jeg helt rystet over, at vi sad i regering og ikke vidste, hvad vi skulle,” siger Marianne Jelved.

I årene efter besøget frem til regeringsdannelsen i 1993 arrangerede hun derfor møder mellem partierne, hvor der blev diskuteret politik. På den måde var man klar til at skrive regeringsgrundlaget, når tiden kom.

Regeringsgrundlaget bliver tykkere
Mens det udelukkende var politikere, der arbejdede på regeringsgrundlaget i 1993, så det noget anderledes ud, da Venstre, Konservative og Liberal Alliance i sidste måned mødtes for at skrive regeringsgrundlag. Her var også departementscheferne repræsenteret, og spørger man journalist Kaare R. Skou, så kan embedsmændenes plads omkring regeringsgrundlagsbordet være med til at forklare, hvorfor regeringsgrundlaget i 1993 var 23 sider, mens det seneste var 86 sider. ”Jo længere man kommer op mod i dag, jo mere kan man se, at det sprog, der anvendes, er blevet embedsmandssprog. Det er nok lige så meget embedsmændenes formuleringsevne, der kommer til udtryk i de længere regeringsgrundlag, som det er det, at indholdet er blevet større,” siger han.

Embedsmandens regeringsmanual
Regeringsgrundlaget blev i 1993 primært brugt til at holde styr på koalitionspartierne og til at vise baglandet, at man havde fået politik igennem. I dag er regeringsgrundlaget dog i høj grad også brugbart for embedsmændene i ministerierne. Det kan være med til at forklare, at departementscheferne var repræsenteret ved regeringsforhandlingerne i statsministerens repræsentationsbolig Marienborg i sidste måned.

”Nogen anser regeringsgrundlaget som et vindue ud til befolkningen, men jeg ser mere på det sådan, at der i virkeligheden er meget få mennesker, der læser dem igennem. Jeg synes snarere, det er vigtige dokumenter internt i regeringen og i forhold til ministerierne. Selve det, at der sidder nogle embedsmænd med til at skrive det, må man formode trækker i retning af, at man får nogle mere praktiske retningslinjer,” siger professor emeritus Tim Knudsen.

Han mener, at årsagen til, at regeringsgrundlagene er blevet mere interessante for embedsværket, er, at ministerierne ikke længere kan få en ide om en ny regerings retning fra de steder, man tidligere brugte som anvisning.
”Da Fogh trådte til i 2001, blev det efterhånden så operationelt, at også embedsmændene fik mulighed for at studere regeringsgrundlaget for at få hints om, hvilken retning man skulle arbejde i. Når embedsmændene sad med ministre, der ikke havde beskæftiget sig med området før, så tyede man tidligere til partiprogrammer for at finde ud af, hvad regeringspartierne ville. Men i takt med, at de partiprogrammer blev kortere, blev regeringsgrundlagene mere operationelle og konkrete op gennem nullerne,” forklarer Tim Knudsen.

Ministrene låses fast
Mens regeringsgrundlagene er blevet længere, mere anvendelige for embedsværket og mere detaljerede, har gruppen, der skriver regeringsgrundlaget, fået mere indflydelse på bekostning af ministrene, mener Tim Knudsen. ”Etableringen af regeringsgrundlaget forrykker balancen i regeringen internt. I og med at man skriver regeringsgrundlaget, inden ministrene er udpeget, så er kredsen af politikere, der er med til at lave regeringsgrundlaget, jo meget mere kurssættende end de enkelte ministre, der bliver lirket ind bagefter. De får nemlig de bundne opgaver, som er beskrevet i regeringsgrundlaget. Fagministrene er mere perifere og de har mistet magt gennem de sidste 20-30 år, hvor man har udviklet regeringsgrundlagene,” siger professor emeritus Tim Knudsen.

Han refererer blandt andet til en udtalelse, som daværende kulturminister Bertel Haarder kom med til Kristeligt Dagblad den 6. oktober i en artikel om hans erfaringer fra de mange ministerposter. ”Som minister har man i dag slet ikke samme frihed, som dengang jeg begyndte, til at improvisere og prøve at finde løsninger, og det finder jeg uheldigt. Hvis man insisterer på at følge det, der står i regeringsprogrammet til punkt og prikke, risikerer man slet ikke at opnå noget,” sagde den daværende minister.

Fra papir til tradition
Selvom regeringsgrundlaget kun har 23 år på bagen, så har det stykke papir, Marianne Jelved i 1993 var med til at præsentere, alligevel ændret en del i dansk politik. For selvom et regeringsgrundlag ikke er juridisk bindende eller egentligt forpligtende for den regering, der laver det, så er det i dag utænkeligt, at danne en regering uden et regeringsgrundlag. ”I 1993 ændrede regeringsgrundlaget sig på den måde, at det blev offentliggjort, og derfra er det blevet til fast praksis. Det nye for regeringsgrundlagene siden da er, at de bliver længere, og de bidrager altså til, at regeringer i større grad bliver kørt af en inderkreds,” siger professor emeritus Tim Knudsen.